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长春市空间规划试点工作总结第三期:管控和传导

上传时间: 2018-05-02 被浏览 2261 次

  2017年,长春市在多规合一工作的基础上“以市代省”完成了省级空间规划试点工作。我院刘彤起专业总规划师在第23期长春市城市规划大讲堂上详细讲解了试点工作的背景、意义、发展历程和我市的试点成果,吸引了众多规划人士、专业学生和社会各界人士参会,同时也引起了国内诸多业内人士的关注和热议。为进一步做好空间规划的技术交流与学术探讨,更好地推广长春模式和长春经验,在规划局和编研中心的工作部署下,项目组就试点工作中具体技术问题进行了提炼和总结,并结合国家的机构改革,对工作中的问题也有了一些新的认识和思考,拟分成三期与大家共同分享和交流。

  4月27日是第三期,主题为“管控和传导”。会议由空间规划研究部(多规合一办公室)徐康主持,项目组成员刘鸿铭、闫士忠、刘雷分别从开发强度测算、全域空间管控和一张蓝图绘制三方面作专题汇报。



《长春市开发强度测算研究》

——空间规划研究部 刘鸿铭

  报告从开发强度测算工作的作用展开,阐述了长春市开发强度测算的总体思路、技术路线以及具体的测算内容和原则。并从纵向、横向两个角度,说明开发强度如何传导落实至各级行政区和三类空间


作用:管控建设行为的重要手段


  全国主体功能区规划、吉林省主体功能区规划、全国国土规划纲要均将开发强度列为约束性指标,需要严格落实。测算开发强度具有重要的作用,它是主体功能区规划与动态实施监测的重要控制指标,是管控建设行为的重要手段。结合“三区三线”,开发强度实现了由规模管控到边界管控的转变,是空间布局与指标管理的有效衔接工具。开发强度向上承接了主体功能区要求,并促进主体功能区战略落实;向下控制各级行政区开发强度整体耦合,解决了指标刚性传导不力问题;横向通过控制各类建设用地规模,促进了用地结构的均衡调整。



思路:建设用地总规模不增加,适度缩减城乡建设用地,合理增加城镇用地

  在减量规划大趋势下,长春市测算开发强度的总体思路是以主体功能区和资源环境承载力为基础,与土地利用总体规划相协调,不突破土规指标,优化用地结构。按照“建设用地总规模不增加,适度缩减城乡建设用地,合理增加城镇用地”的目标,安排全域建设用地。



技术路线:纵向和横向总体耦合

  总体技术路线是采取“以人定地”法预测城镇建设用地规模,并用“以产定地”和系统动力学模型进行校核,然后采取合理方法预测其他四类建设用地,并把这五类建设用地总规模纵向分解至下级行政区,横向分解至三类空间,达到纵向和横向整体耦合。


纵向传导:设定各级行政区开发强度

  将预测的城镇建设用地、农村居民点用地、基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地规模分解到各行政区。分解方式有两种,一是按人口变化情况分解,城镇建设用地和农村居民点采取这种方式分解。在现状规模基础上,根据规划期末各区城镇人口增长情况,各区退出宅基地人口规模情况,分解增量城镇建设用地,推算清退宅基地规模。二是按规划用地结构分解,基础设施用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地变化趋势稳定,可根据各区规划用地结构进行分解。



横向传导:设定三类空间开发强度

  根据三类空间的划定范围,分类统计三类空间内现状各类建设用地规模,目的是按照三类空间管控要求,有依据地增加、或减少三类空间某类建设用地规模,为设定三类空间未来开发强度提供数据基础。


  按照主体功能区规划要求,确定三类空间的开发强度上限:


  城镇空间,拓展重点开发区域的城市建设空间,引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。农业空间,控制农产品主产区开发强度,依据环境容量和农村人口向城市转移的规模和速度,逐步减少农村生活空间,将闲置的农村居民点等复垦整理成农业生产空间或绿色生态空间。生态空间,严格控制生态空间开发强度,逐步实施人口有序迁移减少。


  整体耦合:三类空间各类建设用地总规模与全域预测的规模相一致,开发强度整体耦合。




《长春市全域空间管控的探索》

——空间规划研究部 闫士忠


  报告首先从目标导向和问题导向两个维度阐述了国家在空间管控方面的新要求和现行空间管控存在的问题;然后对上海、北京、厦门等地的管控模式进行了系统分析和总结,最后从落实主体功能区角度应采取“1+1+1=3”的管控模式及相应的管控措施。

要求:从土地用途管控到全域管控

  
  十八届三中全会提出,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制制度。《生态文明体制改革总体方案》提出要健全国土空间用途管制制度。将用途管制扩大到所有自然生态空间,划定并严守生态红线,严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。意味着我国空间管制正由“土地用途管制”向“国土空间用途管制”的变革。



困境:保护与开发的不同诉求


  空间规划核心是空间资源的分配,是保护与开发诉求的多次博弈,诉求不同就导致了现行空间管控在管控目标、技术方法、管控措施上存在缺乏衔接、相互打架的问题。管控目标上,较为单一,缺乏对农业和生态功能的统筹考虑;技术方法上,缺乏统一标准,导致同一种要素存在数种不同的管控属性,如河湖的蓄滞洪区,城规作为限建区,土规则作为禁建区;基本农田,城规作为禁建区,土规作为限建区。管控措施上,各部门分别运用不同的管控手段,在适宜建设区范围内,城乡规划可以直接进行建设,只做边界管控,而土规受到新增指标和年度指标的约束,增加了指标管控和时序管控,导致各部门的管控措施不能有效衔接。



探索:模糊交叉地带的不同思考


  针对以上这些问题,全国各地市就全域空间管控纷纷开展了探索,但模式尚未达成共识,在深入研究上海、北京、厦门等地管控模式的基础上,总结现行空间管控主要有三区模式、两区模式以及其他三种模式。



传导:主体功能区制度的深化落实


  主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略,在推动生态文明中起着基础作用。因此,新时期国土空间开发保护的目标就是落实主体功能区制度,就是让主体功能区战略能够在市县层面精准落地。对应主体功能区城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三种开发内容,因而在市县层面就是要划定城镇、农业、生态三类空间,城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线三条控制线,即需要采用“1+1+1=3”的模式来落实主体功能区战略。



  为深化落实主体功能区制度,按照全域覆盖、分级管控的思路,以三区三线为基础,将国土空间开发行为限制在资源环境承载能力之内,着重探索了结构管控、强度管控和用途管控相结合的多元管控方式。




《一张蓝图绘到底

——空间规划研究部 刘雷


  报告首先从一张蓝图的源头、载体和作用阐述了一张蓝图的内涵,对国内其他城市的探索历程进行了系统总结分析;然后分享了长春市以市代省空间规划下一张蓝图的绘制历程;最后展望了立体化一张蓝图的形式以及实现一张蓝图干到底的途径。


一张蓝图不只是一张图


  一张蓝图由管而生,是基于管理需求出发,引导全域空间开发和保护行为的工具。从源头上讲,一张蓝图是一套管理体系的图示化文件;从载体上讲,一张蓝图是一个统一经济、人口、建设用地规模、统一管控边界、统一城市发展布局的大型空间资源数据库;从作用上讲,它是各个部门、各项规划协调对话的一个平台,解决空间规划重叠冲突、部门职责交叉重复的重要工具。

 


  现阶段国内的一张蓝图探索,以厦门和开化为例,具有两个显著特征,即层次性和传导性。从编制层次上讲,由于管理的内容和深度都不同,一张蓝图共分为国家级、省级、市县级三个层次。从规划传导方面讲,一张蓝图的绘制始终是在战略规划引领的前提下,落实上位规划的各项战略目标,并融合各项空间类规划的核心管控边界和要素,引导其他空间类规划的编制工作。



一张蓝图长春市实践


  长春市一张蓝图作为以市代省空间规划的成果,其绘制工作采用的是省级空间规划一张蓝图的绘制深度和方法,按照管什么就画什么的原则,由战略引领,在国家发展战略和地方发展战略的引导下,首先在双评价的基础上,绘制三区三线规划底图;其次有机叠入省级层面各个部门管控的核心要素;最终建立空间资源数据库,绘制全域覆盖的数字化一张蓝图。



立体化一张蓝图展望


  将一张蓝图干到底,要在时间维度、空间维度、法律保障、监督机制四个方面深入探讨,建立一个立体化的信息数据库,真正做到做好设计再建设,保证规划的落地实施,贯彻发扬钉钉子精神,实现一张蓝图干到底。


来源_威尼斯官方网站

空间规划研究部

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