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长春市空间规划试点工作总结系列: “1+1+1=3”的全域空间管控模式探索

上传时间: 2018-04-23 被浏览 4263 次

  党的十八大以来,生态文明建设全面推进,2015年《生态文明体制改革总体方案》明确要求“建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。十九大后,生态文明建设提升到了前所未有的高度,成立了自然资源部并明确其中一项职责为统一用途管制。因此如何整合各部门管控措施,设计统一衔接、分级管控的综合空间管控措施,是空间规划研究的重点内容。长春市在系统梳理上海、北京、厦门等地管控模式的基础上,结合空间规划改革和新一轮城市总体规划编制试点工作,探索了城镇、农业、生态空间“1+1+1=3”的全域空间管控模式,以期为国家空间管控制度改革提供借鉴。


一.  大势所趋,时不可待促变革

1. 现实问题

 1.1 遍地“开发”,杂博奈何

  改革开放以来,伴随着经济持续快速发展,工业化和城镇化加快推进,人民生活水平明显提高,综合国力显著增强。但与此同时,经济奇迹的背后是巨大代价,发展中不平衡、不协调、不可持续的问题突出,尤其是资源环境约束显化已经成为我国新国情的表征。国土空间无序开发、过度开发、分散开发,导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。这些问题的出现,究其根本是缺乏对资源环境、人口、经济的统筹考虑,因此急需开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价,全面摸清国土空间的基本家底,将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。


  1.2 “多管”齐下,对弈几多

  国土空间用途管制的规划多达几十种,其中,国土资源部有组织编制土地利用规划、国土资源规划、矿产资源规划、地质勘查规划等规划的职责,国家发展和改革委员会有组织编制主体功能区规划的职责,住房和城乡建设部有组织编制城乡规划的职责,水利部有组织编制水资源规划的职责,农业部有组织编制草原规划的职责,国家林业局有组织编制森林、湿地等资源规划的职责,国家海洋局有组织编制海洋规划的职责等等。规划依据的不同导致现行空间管控在管控目标、技术方法、管控措施上存在缺乏衔接、相互打架的问题,致使规划在落实中大打折扣,落地困难。


2. 地方探索  


  针对以上这些问题,全国各地市就全域空间管控纷纷开展了探索,但模式尚未达成共识,在深入研究上海、北京、厦门等地管控模式的基础上,总结现行空间管控主要有“1+1+1=3”、“1+1+1>3”以及其他三种模式。

  2.1 “1+1+1=3”模式

  以长春为代表,将全域划分为城镇、农业、生态三类空间,在三类空间内分别划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线,三区之间、三条红线之间互不交叉。这种模式边界清晰,利于管控。



“1+1+1=3”管控模式示意图


  2.2 “1+1+1>3”模式

  以上海为代表,认为城镇、农业、生态三类空间在功能上并不是单一的,除主体功能外,都可以兼有其他两种次要功能;三类空间的划定和管控也不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”。这种模式下,三类空间有交叉,可以促进空间复合利用。


“1+1+1>3”管控模式示意图


  2.3 其他模式

  以厦门为代表,“两区三线”模式,即生态控制区、集中建设区和城镇开发边界、生态保护红线和永久基本农田控制线。其生态控制线和城镇开发边界采用“两线合一”的划定模式,将城镇开发边界以外区域,对应“三区”中的生态空间和农业空间,统一划入生态控制区,全域划分为“两区”。特点是结合城市实际情况,因城而异,因地而异。


“两区三线”管控模式示意图


3. 时代要求


  3.1 自上而下,精准“落地”

  2015年9月,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,生态文明建设被提到前所未有的高度。实现生态文明建设中的空间治理体系和治理能力现代化,关键在于建立适应中国国情的国土空间开发保护制度,要害在于空间管控,即如何反映新时期国土空间合理开发和保护的国家要求,让管控目标能够有效地自上而下传导,直至真正“落地”。

  主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略,在推动生态文明中起着基础作用。因此,新时期国土空间开发保护的目标就是落实主体功能区制度,就是让主体功能区战略能够在市县层面精准落地。对应主体功能区城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三种开发内容,因而在市县层面就是要划定城镇、农业、生态三类空间,城镇开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线三条控制线(以下简称三区三线),即需要采用“1+1+1=3”的模式来落实主体功能区战略。


主体功能区开发内容与空间规划三区三线对应图


  3.2 由“点”及“面”,全域管控

  《生态文明体制改革总体方案》提出要健全国土空间用途管制制度。将用途管制扩大到所有自然生态空间,划定并严守生态红线,严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。意味着我国空间管制正由“土地用途管制”向“国土空间用途管制”的变革。

  管制目标由原来只关注耕地保护、管控建设用地扩张,拓展为耕地、生态用地和建设用地的全域管控; 管制依据也由当前以土地利用规划和城乡规划为主、冲突性“多规”并存转向探索能够衔接现行“多规”管制规则、推动上下左右协调的“一张蓝图”式空间规划;管制体制更强调探索在全民所有自然资源资产管理者和自然资源监管者相分离的前提下,由一个部门统一实施。

  因此,新时期国土空间开发保护就是要在科学的资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上,划定三区三线,坚定不移的落实主体功能区战略,优先保护下合理开发;敬重自然、顺应自然,在资源环境承载能力限值内适度开发;敬重地方语境,在国土空间开发适宜性的特征范畴内有效开发。


二. 顺势而为:精准评价摸家底


  遵循国家《主体功能区规划》中提出的根据资源环境承载能力和自然条件适宜性开发的理念,围绕水、土资源、生态、环境、自然灾害等5方面自然本底条件,以及人口集聚、城镇建设、经济发展、交通优势、能源保障等5方面经济社会发展基础条件,从中选取35项评价指标,开展全市域“两项评价”,综合识别各区域单元承载能力强弱,进而分析判别生态、农业、城镇三类功能适宜性等级和规模,为三区三线划定奠定基础。


1. 评价原则

  
  为科学做好评价工作,长春市把握了两个原则:一是坚持本底特征与现状实际相结合。在体现敬重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念基础上,结合现状实际,因地制宜选取评价因子,设置重要参数,确定分级阈值。如在灾害及生态敏感度评价中,因地制宜地引入了大风风险指数、雪灾风险指数及黑土退化等评价要素,避免评价方法盲目照搬。二是坚持静态评价与动态分析相结合。在国家要求的静态评价基础上,组织开展了长春市近十年各类空间动态增长情况分析,包括历年经济和人口发展趋势,以及建设用地、农村居民点人均空间、环境资源评估体系等多方面的空间发展趋势研究,作为原有静态评价的补充,以便更科学的来判定市域国土空间最适宜的功能用途。


基础评价技术路线图


2. 评价方法


  2.1 资源环境承载能力评价

  资源环境承载能力评价就是在自然环境不受危害或维系良好生态系统的前提下,确定一定地域空间可以承载的最大资源开发强度与环境污染物排放量,以及可以提供的生态系统服务能力。通过资源环境承载能力评价可以刻画承载能力的空间分布格局和解析承载能力的限制性因素。

  遵循资源环境承载能力评价原则,遴选土地资源、水资源、环境、自然地理条件以及灾害要素,对土地可利用度、水资源丰度、环境纳污能力、自然地理本底特征值、灾害危险性5项指标进行单项评价,在此基础上进行资源环境承载能力集成评价,综合识别承载力的强弱等级。

  
  2.2 国土空间开发适宜性评价  

  国土空间开发适宜性评价就是在资源环境承载潜力和社会经济发展基础评价的基础上,对生态、农业、城镇等各类开发与保护功能的适宜程度进行综合评价。通过国土空间开发适宜性评价可以刻画国土空间开发保护总体格局和解析国土空间开发优化路径。

  在资源环境承载能力评价的基础上,从资源环境承载潜力、社会经济发展基础两个维度构建国土空间开发适宜性评价指标体系。其中资源环境承载潜力要素采用后备适宜用地潜力、水资源开发利用潜力、环境胁迫度、生态环境敏感度、灾害风险度指标,分别评价土地资源、水资源、环境、生态、灾害5项。社会经济发展基础方面,采用人口集聚水平、城镇建成区发展状态、经济综合发展水平、交通优势度以及能源保障度指标,分别评价人口集聚、城镇建设、经济发展、交通优势、能源保障5项要素。


  2.3 功能适宜性评价

  功能适宜性评价包括生态功能适宜性评价、农业功能适宜性评价、城镇功能适宜性评价,分别为划定生态、农业、城镇空间提供依据。

  基于上述单项评价结果,并结合资源环境承载能力评价进行生态、农业、城镇功能适宜性评价,确定各类功能适宜性综合等级。通过资源环境承载潜力评价和社会经济发展基础评价,选取土地适宜程度、生态敏感度的评价结果判别国土空间生态功能适宜性;以水资源丰度和土地可利用度判别国土空间农业功能适宜性;综合资源环境承载能力、战略区位、基础设施、工业化和城镇化发展等评判城镇功能适宜性。


  

功能适宜性评价图(生态、农业、城镇)


三. 因势利导,传导落实绘底图


  三区三线和空间管控措施进行有机整合,才能真正形成空间规划的底图,才能为各类空间规划的有机叠入提供规则,才能统筹各类空间规划、有机整合各类空间规划的核心内容及各类空间要素,形成一张蓝图。


1. 三区三线划定

  
  按照“两项评价”初步判定结果,结合市县主体功能定位和开发强度管控要求,提出了“三区三线”规模、比例和分布。采取上下结合的方式,通过与市直各部门、各县(市)区及开发区政府反复校核,划定了长春市全域“三区三线”,确定了国土空间用途的唯一属性。


三区三线划定技术路线图


  一是优先划定生态空间和生态保护红线。由于长春市没有重点生态功能区的县域,但从落实生态文明建设和绿色发展理念、保护区域生态安全底线要求出发,大家统筹考虑了吉林省中部城镇群10万平方公里大区域内生态系统和生态屏障的完整性、连续性,最大程度把该保护的和需要修复的区域,全部纳入到生态空间。最终确定长春市全域生态空间和生态保护红线面积分别为3547、605平方公里,分别占全域面积的17.2%和2.9%。

  二是统筹划定农业空间和永久基本农田。长春市外围的双阳、九台、榆树、德惠、农安5县域均是国家农产品主产区,特别是榆树、德惠、农安均是国家名列前茅的产粮大县。经过评价和初划,5县域农业空间和永久基本农田面积占县域总面积的平均比例,分别达到80%和60%以上。通过与国土部门永久基本农田划定工作充分衔接和互相校核,本着守住国家粮食安全的底线要求,统筹考虑生态保护红线和城镇开发边界划定结果,形成了永久基本农田矛盾冲突报告和调整建议方案。最终确定长春市全域农业空间和永久基本农田面积分别为15130、11443平方公里,分别占全域面积的73.4%和55.5%。

  三是从严划定城镇空间和城镇开发边界。从具体技术方法上看,目前国内没有统一的城镇开发边界划定方法。长春市在元胞自动机模型的基础上,叠加了随机森林、人工神经网络等智能算法模型,在综合考虑政策、规划等动力类,交通、基础设施等支撑类,以及生态、自然灾害等约束类条件的基础上,建立长春市城镇发展模拟模型,以长春市过去十年的增长情况作为校验,总体取得了92%的精度,并基于模型模拟出长春市城镇开发边界。本着预留白地、弹性适度原则,合理避让生态和农业空间,划定城镇空间。最终确定长春市全域城镇空间和城镇开发边界面积分别为1936、1583平方公里,分别占全域面积的9.4%和7.7%。


长春市三区三线划定结果图

2. 管控措施制定


  为深化落实主体功能区制度,按照全域覆盖、分级管控的思路,以三区三线为基础,将国土空间开发行为限制在资源环境承载能力之内,着重探索了结构管控、强度管控和用途管控相结合的的多元管控方式。

  第一层级为结构管控,重点落实主体功能区要求,明确城镇、农业、生态三类空间的规模、比例和结构调整的转换规则和程序。城镇空间占比,要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减;农业空间占比,在农产品主产区的市县应高于50%;生态空间占比,在重点生态功能区的市县应高于50%。

  第二层级为强度管控和区域准入。强度管控层面,重点明确三类空间的开发强度,并进行指标、布局和时序层面的管控。指标方面,建立挂钩机制。城镇空间建设用地的增加要同农业、生态空间内农村居民点用地减少结合起来。布局方面,建立弹性布局机制。城镇开发边界内在城市主要发展方向上预留城镇开发边界20%规模的弹性空间,生态空间和农业空间内额外预留一部分的漂浮指标,在满足准入条件时可以进行建设。时序方面,建立年度计划机制。通过年度计划控制新增指标的投放节奏。
区域准入层面,根据六类分区不同功能定位和保护重要程度,重点围绕基础设施、城镇、农村居民点、产业、生态环境、矿产资源勘查开发等空间开发利用布局和建设行为,明确准入条件和要求,实施差异化综合空间管控措施。

  第三层级为用途层面管控,主要进行地类管控,重点针对各类空间和各类分区内生态用地、农用地、建设用地的类型等,从现状管制、规划管制、审批管制、开发管制等方面提出管控原则。


四. 蓄势待发,国土空间谋新篇

1. 上下协同

  三区三线的划定可以说是一个协同的过程,是将规划期内要打的架,集中式、一次性的打完,形成共识性的“约架” 准则,构建起一个科学共享、开发与保护和谐共生的“竞技平台”, 在此过程中上下协同、谋求共识贯穿三区三线划定始终。


2. 差异发展

  空间管控措施制定的核心依据是主体功能区制度,是在开发与保护博弈过程中进行差异化的管控,从而实现各种开发建设行为满足资源环境的承载能力,但不同主体功能区的协同发展还有赖于生态补偿、差异化考核等多种配套政策的建立。


3. 传导落地

  新时期国家管控目标传导落地的要求就是要实现全域立体一张蓝图干到底,全域蓝图要做到纵向到底、保障传导,立体蓝图要体现品质提升、特色彰显。
  
  全域蓝图方面,建议在《生态文明体制改革总体方案》要求的国家、省、市县三级规划的基础上,增加乡镇层次,以明确每块图斑的具体用途,保证管控目标的真正落地。
  
  立体蓝图方面,建议在国家、省层面专项研究的基础上,市县和乡镇层面配套开展城镇、农业、生态类总体设计和详细设计的专项研究。城镇空间内重点开展城市总体设计和重点地块城市设计等,农业空间内重点开展农业功能总体设计和高标准农田设计等,生态空间内重点开展山水林田湖草总体设计和国家公园详细设计等,以提升品质、优化功能、塑造特色。

  规划定用途,设计增价值,实施保落实,规划、设计、实施三维一体,才能真正做到全域立体一张蓝图干到底。


来源_威尼斯官方网站空间规划研究部

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