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长春市空间规划试点工作总结系列:千里之行始于足下?? 刍议基础数据调查在空间规划中的重要性

上传时间: 2018-04-16 被浏览 1135 次

  党的十八大以来,生态文明建设全面推进,2015年《生态文明体制改革总体方案》明确要求构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。十九大后,生态文明建设提升到了前所未有的高度,以落实主体功能区战略为目的、以自然资源资产化管理为核心的改革方向愈加明确,作为生态文明建设“四梁八柱”之一的空间规划体系,需要一套统一、全面、权威的底图支撑。其中,基础数据调查作为获取自然资源家底的根本手段,是绘制空间规划底图的数据基础。当前,以国家机构改革为契机,以空间规划试点工作为平台,从工作机制、技术标准两方面积极整合现有数据调查工作,将是破解底数不清、建立空间规划体系的关键。长春市空间规划项目组系统梳理了国家基础数据调查工作现状、存在问题及其成因,在试点工作中适时探索整合思路,建立空间规划用地分类体系,并在新形势下对基础数据调查工作进行深度思考。

  · 新时代新机构对基础数据调查工作的新要求 

  (一)生态文明制度建设要求全面的基础数据调查
  2015年9月,随着《生态文明体制改革总体方案》的出台,我国生态文明制度建设全面铺开。其制度建设的总体思路可以解析为以明晰产权为基础,以资源有偿使用为规则,以市场机制为抓手,以政绩考核为保障。十九大报告进一步提出统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度。这就要求必须开展山水林田湖草最全面的自然资源摸底调查,以明晰自然资源产权和价格、“权利”和“责任”,让自然资源在充分博弈的基础上实现最优配置。

  (二)国家机构改革要求统一的基础数据调查
  2018年4月10日,自然资源部正式挂牌,标志着国家机构改革进入实质性落实和推进阶段。党中央对其定位是统筹山水林田湖草系统治理,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,基本确立了“先调查、再确权、后治理”的工作思路。统一调查和确权登记成为了自然资源部核心职能之一。

  (三)空间规划试点任务要求动态的基础数据调查
  2017年1月《省级空间规划试点方案》出台,要求以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定“三区三线”,并将统一规划基础、开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价纳入主要任务。这些新要求都需要一套客观、动态的自然资源底数底图,作为空间规划编制的主要依据,并倒逼完善基础数据调查体系,提升覆盖全部国土空间的监测能力。

  · 基础数据调查工作现状  (一)工作概述

  为对国情、国力有更详细的了解,同时掌握一定时间节点上的社会经济自然现象的总量,我国有组织地开展了多种覆盖全国的基础数据调查工作,项目组共梳理了社会、经济、资源3大类14项。其中,社会类普查主要包括人口普查、农业普查、R&D资源清查3项;经济类普查主要包括经济普查、工业普查等5项;资源类普查主要包括土地调查、森林资源清查等6项。

全国普查工作分类图

  空间规划所依托的基础数据需要对地形、地势、植被、湿地、城镇和交通基础设施等诸要素进行动态化、定量化、空间化监测,特别是对资源环境中的主要制约性因素和优势因素进行专题调查,以快速形成反映环境、生态资源、经济要素的空间分布及其演变规律的数据、图形。其主要获取途径就是全国土地调查、全国森林资源清查、地理国情普查三类。其中,全国土地调查由国土部牵头从1984年至今开展三次,主要任务是全面查清土地资源权属和利用状况;全国森林资源清查由国家林业局牵头从1973年至今开展10次,约5年复查一次,主要任务是全面查清森林资源数量、质量变化及其消长变化状况;地理国情普查由国家测绘局牵头从2013年至今开展1次,主要任务是全面查清我国自然和人文地理要素的现状和空间分布情况。

三类调查对比表

  (二)存在问题
  目前,在空间规划试点工作中发现三类调查存在着诸多矛盾,如海南耕地和林地重叠面积在1000平方千米以上,宁夏全区各部门管控的林地、耕地、牧草地、建设用地、其他类用地等加和面积超出行政区域面积约1.3万平方千米,长春市土地利用变更调查和林地利用变更调查差距164平方千米,林土差异图斑面积达到900平方千米以上。基础数据的差异势必导致后续产生蝴蝶效应,使规划难以落地。即在政府部门统筹城乡经济发展和生态文明建设双重要求下,会选择各自更有利的现状地类数据,并依次提出规划目标,造成“蛋糕”过大。抛开部门职能因素,造成基础数据差异的原因主要在于选用不同的调查分类和技术方法,具体包括数学基础要求、调查时间、地物分类、普查上图标准、影像要求、数据库要求六个方面。

  1.数学基础要求差异
  一是坐标参考系不统一。存在2000国家大地坐标体系、西安80、北京54和地方多种坐标参考系;二是比例尺不一致。小比例尺图(如1:50000)数据无法扩编成大比例尺图(如1:10000)数据,同一地块数据精度也存在差异,相同地块小比例尺图(如1:50000)的绘制误差要大于大比例尺图(如1:10000)的绘制误差;三是规划宗旨不同。土地利用总体规划依据全国土地调查成果、年度变更调查成果以及土地权属证明,而林地保护利用规划依据吉林省林地资源普查成果以及林业权属证明,势必造成各自数学基础要求不一致。

  2.调查时间差异
  一是时间节点和现势性不同。虽然三类调查基准年都为2016年,但地理国情数据采集时间节点为2015年,而土地调查数据采集时间节点为2009年,基期调查时间的差异必然产生数据的差异;二是调查时间周期不统一。例如土地调查从1984年开始每10年进行一次,森林调查从1973年开始约每5年复查一次。

  3.地物分类差异
  一是地物分类系统不统一。全国第二次土地调查包括一级地类12个,二级地类57个。森林资源规划设计调查地物分类共包括林地和非林地一级地类2个,二级地类12个,三级地类25个。全国地理国情普查地物分类共包括一级类10个,二级类59个,三级类143个;二是同一地物分类认定标准不统一。例如在2016年长春市区林土差异对比分析中,依据《县级土地利用总体规划编制规程》,铁路、公路护路林不属于林地范畴,国土部门将铁路、公路征地范围内的林地划为建设用地,但林业部门划为林地。

  4.普查上图标准差异
  各部门的普查上图标准不同,导致调查认定结果差异。例如,对一块宅基地附近的700平方米左右的林地认定,依据土规中林地最小上图面积为实地1500平方米,则该林地就近划入宅基地,而林规中林地最小上图面积为实地666.67平方米(1亩),则该林地满足最小上图标准,划为林地,可见由于上图标准差异,林、土两个部门同一地类的基础数据也会存在较大差异。

  5.影像要求差异
  一是影像分辨率不同造成划分地物范围差异。如高分辨率影像能够清晰分辨地物边缘界线,而低分辨率影像只能模糊分辨边缘界线,造成采集过程中界线绘制的较大偏差;二是影像时相不同造成地物划分范围以及地物分类不同。例如不同季节种植不同作物,地表覆盖就会不同,便产生采集差异。

  6.数据库要求差异
  目前三类调查都各自建立了一套较为完整的基础数据库,但是由于没有一套统一的数据管理平台、存储格式、字段类型,导致了数据融合过程中数据遗漏、属性缺失。

  · 基础数据调查整合思路和路径

  (一)整合思路
  采用“基础地类调查+专项调查”相结合的方式进行整合,并建立10年开展一次调查、每年进行变更调查的定期更新机制。其中,基础地类调查基于统一的地类标准,通过一支专业勘测调查团队采用“内业处理+外业调查”方式,形成包含权属、地表覆盖物的至二级地类的地类数据库。专项调查根据各部门工作要求、各行业发展需求,对基础地类数据库的不同地类的社会经济属性进一步细分,如农田调查、森林调查等。

整合思路框架图

  (二)工作机制整合
  一是在信息平台方面,依托国土部门“一张图”、测绘部门“天地图”等已有信息化基础,统筹建立统一的国土空间信息平台;二是在更新机制方面,各类空间调查数据成果预留更新接口,实现一个部门成果多个部门共享使用、同步更新,避免因地物分类不同造成成果数据不一致。

  (三)技术标准整合
  在技术标准方面,围绕数学基础、调查时间、普查标准、数据库要求、用地分类、影像要求六个方面整合。

  1.数学基础整合
  统一坐标系统和调查比例尺,建议基础数据调查工作统一采用2000国家大地坐标系,地表覆盖规划数据采用1:10000比例尺,其他专项调查采用1:5000,1:10000或更大比例尺。建议空间规划坐标系统一为2000国家大地坐标系,在市县全域层面的调查比例尺统一采用1:10000比例尺。

  2.调查时间统一
  每10年开展一次调查,每年进行变更调查,定期更新。

  3.普查标准整合
  统一普查上图标准,空间规划及各类调查,均按照《GQJC 03-2017基础性地理国情监测内容与指标》上图标准相应调整。

  4.数据库要求统一
  空间规划基础调查数据库成果统一采用Shp格式,属性数据采用Dbf格式。

  5.用地分类体系统一
  坚持依法构建、用地唯一、科学使用原则,遵循目标导向(三区三线)和问题导向(地物分类)相统一,通过梳理和对比现有用地分类标准及相关法律法规、部门规章,构建空间规划用地分类体系, 其中:一级地类包括农用地、建设用地和生态用地;二级地类包括耕地、园地、城镇用地、农村居民点用地、林地、草地 、湿地、自然保留地等15类;三级地类在二级地类基础上根据需要进行细分。

吉林省空间规划用地分类标准(部分)

  6.影像要求统一
  分辨率方面,采用等于或高于1m分辨率的影像,特殊不满足地区可采用等于或高于2m分辨率的影像。根据国家测绘地理信息局相关报道,等于或优于1米分辨率遥感影像已覆盖全国92%;影像时相方面,建议各类调查尽量采用更靠近生长季节的影像。同时,在每年连续更新过程中,尽量选择与前一年更新相近月份的影像。

  · 基础数据调查工作展望

  真实的数据才能作为决策的依据。当前,我国正处于决胜全面建成小康社会,落实“两步走”战略的关键时期,导致了我国人文地理和地表自然信息变化较快,因此如何合理利用有限的自然资源,稳步落实国家主体功能区战略将变得十分重要。

  (一)基础数据调查是确权登记的前提
  做好现状属性数据的调查工作是践行习总书记“两山”理论,实现自然资源由资源变资产的前提。以统一、规范的各类自然资源调查评价和统计监测为基础,切实推进全民所有自然资源资产清查核算,做好与自然资源产权制度、自然资源统一确权登记制度的衔接,建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制,全面、准确、及时掌握我国全民所有自然资源资产“家底”,为全面推进有偿使用和监管提供依据。

  (二)统一数据标准是多规合一的基础
  做好现状空间数据的调查工作,是实施资源环境承载能力及国土空间开发适宜性评价、实现“一张蓝图”干到底的基础。推进统一的空间规划基础数据标准体系建设,通过推进规划数据坐标系统、用地分类标准、空间规划底图、制图标准等方面统一,实现多规合一,减少规划之间的矛盾,便于科学开展双评价工作,有助于构建高效率的用地空间转换机制,彻底解决空间规划落地难的问题,从而提升自然资源保护和合理利用水平,为建设美丽中国提供重要数据保障。

  (三)调查技术方法倒逼规划技术手段升级
  一是促进规划向实用性转变,依托统一的基础现状数据库,运用物联网、云计算、大数据等新一代信息技术,使空间规划真正成为地方政府图表化的中长期施政纲领;二是促进技术向“互联网+”GIS转变,随着3S一体化技术广泛应用,基础数据调查技术不断提升,在统一的现状基础数据库要求下,规划从业人员将由传统的“CAD+PS”工作方式向“互联网+”GIS等新工作模式转型,以应对规划工具更迭带来的挑战。

  以上为项目组观点,欢迎大家交流。

来源_威尼斯官方网站空间规划研究部
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